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國務院國資委副主任翁杰明在國務院政策例行吹風會上對該項政策的解讀

發布時間:2020-05-13 15:43   瀏覽數:

編者按:

    近日,國務院印發了《改革國有資本授權經營體制方案》,改革國有資本授權經營體制作出了部署和安排。該《方案》的頒布,對國有資本投資、運營公司試點工作有很強的推動作用。本次摘編收錄了國務院國資委副主任翁杰明在國務院政策例行吹風會上對該項政策的解讀,并且摘錄了一些國內知名國資研究機構關于該《方案的精華解讀及實操觀點,供公司領導和各部室參閱。

 

、國務院國資委《改革國有資本授權經營體制方案》重點內容解讀

(一)一大改革亮點

《方案》再次明確,以管資本為主加強國有資產監管,切實轉變出資人代表機構職能和履職方式,實現授權與監管相結合、放活與管好相統一,切實保障國有資本規范有序運行,促進國有資本做強做優做大。

這意味國資監管的機構在由管企業轉為管資本過程中邁出了重要步伐,并且此次改革突出了整體性、系統性和協調性,重在改革體制、加大授權放權、強化監督監管、放活與管好相統一。既強調了授權主體的出資人代表機構要優化履職方式,也強調了授權對象要加強行權能力建設。既強調了對企業要加大授權放權,也強調了對企業要加強多種方式的監管。特別重要的是,把堅持和加強黨的全面領導貫穿到改革全過程和各方面,確保牢牢把握正確的政治方向,切實增強企業活力、動力。

(二)兩大重點成效

扎實推進國有資本授權經營體制改革,旨在重點實現兩方面成效。第一,不斷地促進企業提升生機與活力。第二,不斷地推進企業進行自我約束,規范運行。《方案》明確要進一步推動出資人代表機構轉變職能,加大授權放權力度,擴大授權放權范圍。在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額重大財務事項方面,對企業實實在在的加以授權和放權。這樣企業就擁有更大的自主權,按照市場化、法治化的運行軌跡來發展?!斗桨浮愤€提出在強化出資人戰略引領的前提下,國有資本投資公司圍繞主業開展商業模式創新業務可視同主業投資,支持企業依法合規采用多種股權和分紅權激勵,支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式的企業的核心團隊持股和跟投。這將更大限度地調動經營團隊和科技團隊的積極性。

(三)三大監管體系

一是搭建實時在線國資監管平臺。通過模塊化、專業化的信息采集、分析和報告機制,建立包括產權、投資和財務等在內的信息系統,搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平臺,實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。二是統籌協調各類監督力量。目前國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督等,已經構成了一個完整的監督體系。下一步,要結合中央企業紀檢監察機構派駐改革的要求,按照有關規定清晰界定各個監督主體的相應職責。特別重要的是形成監督體系工作的互聯互通,形成工作效果的一盤棋。在形成合力過程中,達到對國有資本、國有資產有效監管的目的。三是健全國有企業違規經營投資責任的追究制度。在推進改革的過程中,一方面是要“放活”,讓企業依法享有屬于它自身的財產權和經營權,但放了權不等于可以隨便用,有權就要有責,就要很好地行使責任。如果在企業的運行過程當中,對于重大的投資項目,由于程序不完整、盡調不深入等造成了失誤,那決策者就要承擔相應的責任。

(四)四個突出特點

一是更多地實行清單管理。出資人代表機構代表國家,事先制定各種清單、列出各種規范。這就意味著清單之外出資人代表機構不做干預,清單之內也要盡最大可能減少事前審批,包括事前備案。事前備案不僅僅是要減少,甚至在國資委的行權當中要盡可能取消,切實給企業減負。國務院國資委明確,除了在干部人事管理方面有事前備案的要求,其他方面不應提出“事前備案”“事前溝通一致”“備案同意后實施”,也就是說,要放權就是真放權,讓企業按照市場化、法治化的要求,實現良好健康運行。

二是強化章程約束,充分發揮公司章程在公司治理中的基礎作用。依法依規、一企一策地制定公司章程,規范各治理主體的權責,推動各治理主體嚴格依照公司章程行使權利、履行義務。

三是發揮董事作用,主要通過董事體現出資人意志。依據股權關系委派董事或提名董事人選,建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺,規范董事的權利和責任,明確工作目標和重點。

四是創新監管方式。出資人代表機構根據企業各自的特點來進行監管,分類管理、分類授權,切實改變我們的履職方式,更多地加以事中事后監管。在這樣一種監管當中實現“放活”和“管好”的統一。

(五)五項重點舉措

改革的重點舉措,形象的說就是明確了“誰來授、授給誰”,確?!笆诘脺?、接得住、管得好、黨建強”,即“一個明確”“四個確?!保?/span>

一是確定了權責邊界,明確了“誰來授、授給誰”。明確了國資委、財政部或其他部門機構根據國務院委托作為授權主體,依法科學界定職責權限,依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業,原則上不干預企業經理層和職能部門管理工作,將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

二是分類開展授權放權,確保“授得準”。對國有資本投資運營公司在戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵,工資總額和重大財務事項等方面,一企一策有側重分先后的向符合條件的企業賦予更多的自主權。對其他商業類企業和公益類企業要充分落實企業的經營自主權,逐步落實董事會的職權。

三是加強企業行權能力建設,確保“接得住”。因為授權放權對應的是企業要有能力接得住這些權力,而且充分的行使好。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,加快形成有效制衡的公司法人治理結構,靈活高效的市場化經營機制,建設規范高效的董事會,深化企業內部三項制度改革,加強國有資產基礎管理,優化集團管控,提升資本運作能力。

四是完善監督監管體系,確保“管得好”。搭建連通出資代表機構和企業的網絡平臺,實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管。統籌協同各類監督力量,增強監督工作合力,形成監督管理閉環。健全并嚴格執行國有企業違規經營投資責任的追究制度。建立健全分級分層有效銜接,上下貫通的責任追究工作體系。

五是堅持和加強黨的全面領導,確保“黨建強”。把堅持和加強黨的全面領導貫穿改革的全過程和各個方面,在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致,確保中央關于國有資本授權經營體制改革的決策部署落實到位,確保企業始終在黨的領導下開展工作,確保企業黨委(黨組)的作用切實發揮。

(六)下一步的配套工作

第一,明確貫徹落實《改革國有資本授權經營體制方案》的工作,是國資委2019年工作的重點和關鍵。國務院國資委2019年的八項重點工作中,第一條就是“明確改革國有資本授權經營體制工作是整個工作的關鍵”。重點工作共八項,表述為“一個關鍵、一個目標、四個著力、兩個鞏固提升”,除了“一個關鍵”外,“四個著力”均與國有資本授權經營體制改革或與這項工作密切相關。

第二,出臺《國資委的授權放權清單(2019版)》。根據中央的要求和企業的期盼,目前已經草擬了《國資委的授權放權清單(2019版)》,有不下30項的措施推出。有的是對中央企業普惠的,有的是對重點改革企業比如國有資本投資公司、國有資本運營公司、創建世界一流示范企業等等,也有的是對一些特殊企業授權的。隨著授權放權清單的推出,出資人權責清單也要做進一步的完善。

第三,強化有效監管。在授權的同時,全面加強合規風控體系建設,加強事中事后監管。2019年將建成有針對性的國資國企在線監管系統,實施動態監管。放權要看企業的行權能力怎么樣,能不能“接得住”、“接得好”?!敖拥煤谩碑斎豢梢员3质跈嗌踔良哟笫跈?,如果行使的不好,那么權也可以收回來,這就是動態管理、動態調整。

第四,加大對地方國資國企相關工作的指導。國有資本授權經營體制的改革,不僅涉及國務院國資委和央企,也涉及地方的國資委、其他的監管機構和地方的國企。要對地方改革工作加強指導,使這項工作在中央企業和地方企業兩個層面共同推進,收到良好的效果。

第五,切實加強黨對國有資本授權經營體制改革工作的領導。重大決策都要經過各級黨組織的研究、討論、決策。在推進工作中,要切實加強黨的建設。

    二、國資研究機構《改革國有資本授權經營體制方案》的精華內容概述

1.出資人代表機構授權之前,企業必須先構建完善的行權能力。

2.多項改革試點直接由兩類公司來決定,而非出資人代表機構。諸如股權激勵,職業經理人,員工薪酬總額決定機制等試點,直接解決了之前的改革糾結,還使得試點的加快擴量問題及與之關聯的風險管理問題一并解決。

3.分類授權是分類改革,分類資源配置,分類履職,分類評價,分類監督的基礎。

4.一司一策=針對性授權+問題及改革導向授權+動態授權調整。

5.誰可以被界定為國有資本投資運營公司——誰的行權能力和監督體系健全,誰近幾年少出事,誰治理更透明,誰經營更具突破性,誰就更應該成為兩類公司。

6.出資人代表機構與國有資本之間是“股權關系”?!耙罁蓹嚓P系”對出資企業開展管理、委派董事、參與公司治理等事項。出資人代表機構從多重身份一步簡化到“出資人代表”和“股東”身份。出資人代表機構與國企之間的關系必須重構。

7.《方案》明確了兩類公司是授權經營體制改革的先行先試板塊:提出四類核心事項應由國有資本投資運營公司自主決定:戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額、重大財務事項管理等內容的放權。

8.回答了社會的一個疑問:怎么老是在試點,成功經驗,模式出來了沒有,試點成果何時推廣開來。

9.厘清了國企體制機制改革要點到底何在:從產權制度說、委托代理說、國企特殊論說,到今天一錘定音的市場主體說;關鍵在于通過改革授權為關鍵一招,推動國企成為市場主體是國企改革的關鍵一跳。

10.市場化不僅僅是把企業推向市場,而是按照市場化的思維來授權及經營國有資本。

11.出資人代表機構在履職上核心就是做好四件事:實行清單管理、強化章程約束、發揮董事作用、創新監管方式。

12.國企高管工作風格將大轉換:對“事中”的實時監控,以及立體監督體系(國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督)所形成的合力,使得國企高管的工作環境,成了布滿“攝像頭”(既有總覽全局的,也有“顯微鏡”式探尋細節的)、完全透明的舞臺;人,從半封閉的辦公室到敞開式的舞臺,在工作中呈現的風格,必然大轉換。

13.股權激勵不與薪酬總額掛鉤,明確股權激勵屬于投資性收入,不與薪酬總水平掛鉤。

14.在《方案》出臺的背景下,各省市“出資人代表機構”據此在本地、本系統推動落實相關工作:區域國資高質量發展的頂層設計、立體協同資本運作、國資開放性重構之下的國有資本布局與結構調整等。

15.開發園區新打造的兩類公司應扛起的責任——優居(而不是宜居)城市和高動能性科創生態供給。

16.國有資本投資、運營公司圍繞六個工作重點,用好授權,爭取個性化授權:組織架構;履職行權;選人用人機制;財務監管;收益管理;考核機制。

三、關于落實《改革國有資本授權經營體制方案》部分實操觀點摘錄

(一)如何加強企業的行權能力建設

關于行權能力,《方案》提出要“指導推動國有企業進一步完善公司治理體系,強化基礎管理,優化集團管控,強化資本運作。確保各項授權放權接得住、行得穩?!比绾翁嵘髽I的行權能力呢?具體措施為:

、完善公司治理,這是根基和出發點

《方案》提出完善公司治理。按照建設中國特色現代國有企業制度的要求,把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。建設規范高效的董事會,完善董事會運作機制。

1.有效制衡的公司法人治理結構

黨委會(黨組),董事會、經理層、監事會(監督機構)等治理主體之間應劃清權責邊界,明晰權責清單,優化基于授權場景議事規則,行權有道,監督有路。

22號文明確指出“要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,將黨建工作總體要求納入國有企業章程,明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位,創新國有企業黨組織發揮政治核心作用的途徑和方法”。黨組織如何在授權和越來越市場化的場景下更好的發揮作用,也是一個新課題。

同時,強化董事會建設也是一個重點。22號文也明確提出要“切實解決一些企業董事會形同虛設、‘一把手’說了算的問題”?!蛾P于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》(國辦發〔2017〕36號)對加強董事會建設提出了建設方向。此次《方案》明確“提升董事會履職能力”“建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺,建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓機制,完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度”“出資人代表機構主要通過董事體現出資人意志,依據股權關系向國家出資企業委派董事或提名董事人選,規范董事的權利和責任,明確工作目標和重點;建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺,建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓機制,完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度?!?/span>

2.靈活高效的市場化經營機制

《方案》提出要“激發經理層活力”,“要在所出資企業積極推行經理層市場化選聘和契約化管理,明確聘期以及企業與經理層成員雙方的權利與責任,強化剛性考核,建立退出機制”。

二、夯實基礎管理

《方案》提出要夯實管理基礎。“按照統一制度規范、統一工作體系的原則,加強國有資產基礎管理,推進管理創新”“優化總部職能和管理架構”“深化企業內部三項制度改革,實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”“不斷強化風險防控體系和內控機制建設”“完善內部監督體系,有效發揮企業職工代表大會和內部審計、巡視、紀檢監察等部門的監督作用”。

三、構筑集團管控

1.針對國有資本投資公司:《方案》明確了“國有資本投資公司以對戰略性核心業務控股為主,建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式,重點關注所出資企業執行公司戰略和資本回報狀況”。

2.針對國有資本運營公司:《方案》明確了“國有資本運營公司以財務性持股為主,建立財務管控模式,重點關注國有資本流動和增值狀況”。

3.針對其他商業類企業和公益類企業:《方案明確了其他商業類企業和公益類企業以對核心業務控股為主,建立戰略管控和運營管控相結合的模式,重點關注所承擔國家戰略使命和保障任務的落實狀況。

4.強化資本運作?!斗桨浮氛J為接得住授權的企業不僅要保障,更要能發展,故多處強調資本運作,要求兩類公司“作為國有資本市場化運作的專業平臺,以資本為紐帶、以產權為基礎開展國有資本運作”“在所出資企業積極發展混合所有制,鼓勵有條件的企業上市,引進戰略投資者”“提高資本流動性,放大國有資本功能。增強股權運作、價值管理等能力,通過清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批,實現國有資本形態轉換,變現后投向更需要國有資本集中的行業和領域”等。

(二)如何做好國有資本運營公司的運作?

一、定位:國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標,以財務性持股為主,通過股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式,盤活國有資產存量,引導和帶動社會資本共同發展,實現國有資本合理流動和保值增值。

二、主要做好:股權投資,基金投資,孵化培育,市值管理,資產布局優化等工作。

三、管控模式:以財務性持股為主,建立財務管控模式,重點關注國有資本流動和增值狀況。

四、運作重點:作為國有資本市場化運作的專業平臺,以資本為紐帶、以產權為基礎開展國有資本運作。在所出資企業積極發展混合所有制,鼓勵有條件的企業上市,引進戰略投資者,提高資本流動性,放大國有資本功能。增強股權運作、價值管理等能力,通過清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批,實現國有資本形態轉換,變現后投向更需要國有資本集中的行業和領域。

五、運營追求:保值增值,國有資本高效配置,國有資本整體科學布局。

(三)未來國有資本運營公司如何打造?(國有資本運營公司打造十步法)

第一步:梳理區域改革與發展路線圖。明確在國有資本激活配置、資本運作、價值發現、資產管理、整體國資布局、區域投資帶動、科創發展、國有企業參與五位一體建設等維度上的問題導向、改革導向,以此確定國有資本運營公司設立幾個,功能是什么,應具備什么特征。

第二步:構筑區域國有資本運營候選企業篩選模型。

第三步:圍繞新建、組建、改組等可能的打造方式,形成區域國有資本運營公司打造路線圖。

第四步:多個兩類公司之間關系的安排。應特別頂層設計好同一出資人代表機構授權下的國有資本運營公司與國有資本投資公司之間的關系,以及不同出資人代表機構所授權的國有資本投資運營公司之間的跨界互動關系。比如各地在金融資本要不要仿照中央做法劃到財政系統,還是保留在國資系統這個問題上十分糾結。即使一刀切劃到財政系統去,國資系統兩類公司與財政系統兩類公司到底是什么關系,必須研究清楚。尤其是如果省地市多級政府要直接設立國有資本投資運營公司時,這和其他出資人代表機構設立的兩類公司之間關系十分微妙,請切切注意。

第五步:國有資本運營公司的大資本戰略。主要是在以下五個層次上國有資本運營公司可以有何做為:在國企改革與發展上、在國有資本布局結構調整上、在全域國資經營上、在吸引社會資本上、在提升資本運作整合上。

第六步:國有資本運營公司組建及相應的資產重組,尤其是要注入重大突破性利好。金融牌照注入(須注意和財政系統的關系),自然生態資源、財政資源、行政資源、殼資源的注入,土地財政創新先發權注入,產權交易平臺注入。

第七步:國有資本運營公司的行權能力建設。核心是進一步完善公司治理體系,強化基礎管理,優化集團管控,強化資本運作。

第八步:出資人代表機構——國有資本運營公司——國有企業及資產,兩個層次,多級之間的授權經營體制改革落實。

第九步:國有資本運營公司基于“正面清單+負面清單+授權+子公司制度建設促進+資本運作促進”為導向的五維度集團管控。

第十步:國有資本運營公司的資本運營體系構建:大資本統籌,區域資產整合;資本布局與結構調整,社會資本對接;債務、資產、股權、法人重組;投資監督,產業基金,資產證券化推進;資產運作,并購整合,資產流動配置;市值管理,資本服務生態,資本收益考慮。

(四)未來兩類公司董事會如何建設?

一、國有資本投資、運營公司不設股東會,由政府或國有資產監管機構行使股東會職權,政府或國有資產監管機構可以授權國有資本投資、運營公司董事會行使股東會部分職權。

二、國有資本投資、運營公司設立董事會,根據授權,負責公司發展戰略和對外投資,經理層選聘、業績考核、薪酬管理,向所持股企業派出董事等事項。

1.董事會成員原則上不少于9人,由執行董事、外部董事、職工董事組成。

2.保障國有資本投資、運營公司按市場化方式選擇外部董事等權利,外部董事應在董事會中占多數,職工董事由職工代表大會選舉產生。

3.董事會設董事長1名,可設副董事長。董事會下設戰略與投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會、風險控制委員會等專門委員會。專門委員會在董事會授權范圍內開展相關工作,協助董事會履行職責。

三、國有資產監管機構授權的國有資本投資、運營公司的執行董事、外部董事由國有資產監管機構委派。

1.外部董事由國有資產監管機構根據國有資本投資、運營公司董事會結構需求,從專職外部董事中選擇合適人員擔任。

2.董事長、副董事長由國有資產監管機構從董事會成員中指定。

四、政府直接授權的國有資本投資、運營公司執行董事、外部董事(股權董事)由國務院或地方人民政府委派,董事長、副董事長由國務院或地方人民政府從董事會成員中指定。

1.依據國有資本投資、運營公司職能定位,外部董事主要由政府綜合管理部門和相關行業主管部門提名,選擇專業人士擔任,由政府委派。

2.外部董事可兼任董事會下屬專門委員會主席,按照公司治理結構的議事規則對國有資本投資、運營公司的重大事項發表相關領域專業意見。

五、國有資本投資、運營公司的經理層根據董事會授權負責國有資本日常投資運營。經理層按照市場化、專業化原則以及新業務特點來設置,依照《公司法》及公司章程履行職責,專業崗位一定要采取市場化方式選聘,推行職業經理人制度。董事長與總經理原則上不得由同一人擔任。

六、董事會必須把構筑與黨組織和諧積極的治理關系,推動董事會建設,強化基礎管理,提升集團管控,優化企業資本運作能力,保障企業監督體系作為自身的工作重點。

七、董事會必須處理好二級授權關系中自身的角色。負擔起出資人代表機構授權給兩類公司,兩類公司向下級授權過程中的作為與責任。

所屬類別:探索與實踐
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